名家专栏

中国悲观论者错在何处/Project Syndicate

经济学家们最近一直在警告,中国的经济发展正徘徊在危机边缘。他们认为问题在于中国的经济增长,是由极高的资本投资驱动的,而私人消费则受到了抑制。那么危机真的如许多人预测的那样迫在眉睫吗?

中国过去几十年的增长模式,的确可以被称为投资驱动型。与大多数东亚经济体一样,中国借助其高储蓄率来维持极高的投资以支持发展,同时政策制定者经常将基础设施支出用作反周期政策工具。

比如2009年中国政府就出台总额4兆人民币(约2.7兆令吉)的经济刺激计划,以对冲2008年全球经济危机的不利影响。

截至那年年底,中国的投资增长率飙升至30.1%,总投资额占GDP的比率达到了45%。

但为了抑制房地产泡沫膨胀和减轻通胀威胁,中国于2011年撤销了该政策。此后投资增速持续下滑——去年仅为3%——且自2017年以来一直低于GDP增速。

如今中国的国内消费已取代投资,成为经济增长的主要驱动力。去年消费对中国GDP增长的贡献率为82.5%,投资则为28.9%,而净出口的下滑(-11.4%)则拖累经济增长。

中美消费结构大不同

根据我的计算,2023年的消费、投资和净出口,分别占据了GDP的54.7%、42.8%和2.5%。

当然,中国的最终消费支出远低于美国——该指标在2019年占前者GDP的56%,而后者则为81.5%。但两国的消费结构其实大不相同:中国服务业占最终消费的比例不到 50%,而在美国这一比例高达三分二。

此外,中国的服务价格远低于美国。在排除价格差异因素后,我发现2022年中国的商品(包括餐饮)总消费支出占GDP的37%,而美国为28%。换句话说,就商品而言中国的消费(占GDP比例)超过了美国。

进一步印证了上述评估的,则是2022年中国的消费贷款额(不包括抵押贷款)相对GDP的比率为14%,与美国和日本大致相当。

然后是住房自有率。过去几十年来中国家庭将收入的很大一部分用于购买住房,因此,当前中国的住房自有率在世界上名列前茅(中国的人均建筑面积也非常高)。

房地产投资比例高

在我看来,购买昂贵消费品和买房居住并无本质区别,但前者被计入消费,后者却被计入投资。

就房地产投资而言,中国也是全球该比例(占GDP)最高的国家之一。

这就涉及到了储蓄率。批评者关于储蓄率居高不下的看法是正确的,但他们往往高估了其程度。

家庭收入占GDP 60%

人们普遍认为,去年中国家庭的可支配收入仅相当于GDP的40%。但这一数据是基于中国国家统计局收集和公布的家庭调查数据,因此可能存在向下偏差。

与调查数据相比,国家统计局的资金流量表发布频率较低,关注度也较低,但该表显示2019年中国家庭可支配收入约相当于GDP的60%,而我们也有充分理由相信这个数字更为准确。

值得注意的是,在过去十年中,政府总收入占GDP的比重,一直徘徊在20%至30%之间,在主要经济体中位处最低水平之列。无论是政府收入还是家庭可支配收入,都不可能只在GDP中占据如此小的比重。

因此,中国的情况可能会比悲观论者所说的要好得多。虽然经济能借助中国家庭减少储蓄增加消费而受益,但只要通缩威胁萦绕不散、收入增长停滞不前、股票和住房价格下跌的话,就很难说服他们这样做。

中国政府方向正确

毕竟消费是一个关于收入、收入预期和财富的函数。这就是为什么促进国内消费的第一步是快速启动经济增长,而这需要由政府资助的新一轮基础设施投资。

幸运的是,中国政府似乎正在朝着正确的方向前进。财政部已宣布计划在今年发行1兆人民币(约6667亿令吉)的超长期国债——首批已于上周发行——并将在未来几年发行更多。财政部还要求中国人民银行通过公开市场操作,购买更多政府债券。

此次债券发行对中国来说是一次考验。如果取得成功,那中国政府就可能会发行更多债券,来为基础设施投资融资以抵消消费增长放缓和房地产投资下降对经济增长的不利影响。政府还需要筹集更多资金,来稳定房地产市场和减轻地方政府债务负担。

如果中国要实现今年GDP增长5%的目标,那就必须采取更具扩张性的财政和货币政策。

这意味着发行更多债券,同时鼓励中国人民银行从二级市场,购买更多政府债券并进一步降低利率。

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中国的财政挑战/Project Syndicate

当中国的GDP增长低于目标时,历届政府都会依赖同样的工具——政府基础设施投资支出——来刺激经济,但是财政刺激措施能否成功则取决于其实施细节的正确与否。

在这方面存在两个突出的挑战:首先是融资,虽然中国的政策制定者依靠财政支出来协助实现官方增长目标,但他们对中央政府不断上升的杠杆比率和地方政府层面的道德风险感到不安,因此不愿通过一般公共预算来为基础设施投资筹集资金。

相反当局会动用包括地方政府特殊目的债券和卖地收入等其他“预算经费”。这些经费由“自筹资金”补充,主要通过发行市政债券、银行贷款和国有企业来获取。

这一融资结构的一个显著特点就是某个资金来源的成本越高昂,它在总融资中的占比就越大。因此(在投资者眼中毫无成本的)一般公共预算所占的份额很小。

据我估计2021年时这个份额为10.2%,其中中央政府拨款只占0.1%。而通过销售市政债券筹集的资金——这些资金要昂贵得多——则占到了基础设施总融资的30%以上。

这些由资本市场和商业银行筹集的资金,使得中国基础设施投资的成本远远高于必要水平。同时虽然中国选用的这一做法确保了中央政府赤字相对GDP的比例不至于太高,但却给地方政府预算带来了沉重负担,特别是由于基础设施投资通常是非营利性质且无法产生大量现金流。

中央财政保持盈余

而中国中央政府的财政状况则比地方政府强大得多。事实上中央政府一直保有预算盈余,在2021年令人欣慰地达到GDP的5.1%,与此同时地方政府预算赤字相当于GDP的9.1%。这一基本模式即使在考虑了对地方政府的财政转移支付之后也能成立。

虽然将基础设施投资资金负担转嫁给地方政府确实化解了道德风险,但当前融资结构的高成本、复杂性和缺乏透明度正在导致地方政府债务达到不可持续水平,而中央政府终将为此付出高昂的代价。

在中国,有效实施扩张性财政政策的第二个主要障碍是地方政府特殊目的债券缺乏灵活性。在引入特殊目的债券时它被誉为基础设施投资的一种透明融资方式。它们(至少与自筹资金相比)相对便宜,因此也得到了地方政府的采纳。

但由于担心地方政府管理不善,中央政府对特殊目的债券的发行和使用进行了严格规定。首先地方政府不能直接发行特殊目的债券,而是必须向所属省级政府提交基础设施项目和预算,再由省政府选择提案上报给中央政府。

中央政府批准一个项目后,省政府才能发行特殊目的债券并将筹来的资金分配给相关下级行政部门。

资金错配束手无策

然而这些资金在下拨给相关地方政府之时,可能已经不再符合项目需求了,但地方政府和负责建设企业也对这种错配状况束手无策。从市场上筹集资金来填补缺口一般是不允许的。

令现行框架的更加僵化的是分配下来的资金,必须在发放特殊目的债券的当年使用——在很多情况下这是不可能的。同时特殊目的债券必须用其资助的项目所产生的收入来偿还。

由于缺乏灵活性,近年来很大一部分通过特殊目的债券筹集的资金都并未被使用。

中国以财政(和货币)扩张来应对低于目标增长的做法是正确的。但决定政策的方向只是第一步。抛开诸如新冠清零政策等非经济硬性约束不提,中国还必须通过化解融资不平衡和约束来强化执行。

尤其是中央政府应考虑通过一般公共预算和发行公共债券以及放松特殊目的债券规则,来亲自出手为更大份额的基础设施投资融资。

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