作者：李根（韩国国立首尔大学经济学杰出教授、加拿大高等研究院研究员）、马尔科·卡米亚（联合国工业发展组织驻印尼、东帝汶和菲律宾代表）

近年产业政策又逐渐流行起来，但是仅仅沿用旧办法可不足以实现各国所追求的效果——尤其是在当今高科技日益发展的全球经济中。在这方面印尼就是个很好的例子。

作为东南亚人口最多的国家，也是东南亚国家联盟、二十国集团和金砖国家集团的重要大型新兴经济体成员，印尼一直在努力为本国长期发展构建基础，而其中就协同努力去利用自身自然禀赋——包括占全球42%的镍储量以及大量的铜、金和锡矿藏——支持工业化。

吸引外资创造就业

通过禁止出口未经加工的镍（镍矿石）——在2014年首次实施，后又放松管制，接着在2020年再度设限——政府试图吸引外国直接投资国内加工设施，从而创造就业机会并提高本地附加值。

这一计划奏效了。青山集团、华友钴业、宁德时代等中国大型企业以及多家法国和韩国企业纷纷向马鲁古省和苏拉威西岛注资。

2023年时印尼是中国“一带一路”倡议相关投资的最大接收国，而与此相关的73亿美元投资中有大部分都投向了镍冶炼厂。

因此2020-2023年期间印尼在全球精炼镍市场所占份额从23%增长到了27%，目前该国占全球镍产量的50%以上。

打造电动车生态系统

此外当地获得的附加值也急剧增加：印尼起初出口的是被称为含镍生铁的低品位投入品，而如今则生产包括硫酸镍在内的各类精炼矿产品，这在很大程度上要归功于来自中国的外国直接投资。

这令印尼迅速形成了一个可从事更高附加值活动——也就是电动汽车和电池生产——的生态系统。

但是严重的缺陷和政策不一致继续阻碍着在本地增加这些高附加值产品生产的努力。

2019年印尼政府开始阻挠进口完全组装好的电动汽车以便为使用国产镍钴锰酸锂电池的本地组装电动汽车提供优势。在高额进口税和其他限制下，韩国现代公司的印尼产电动汽车销量逐渐上升。

然而2023年12月印尼政府开始向计划在2026年前于当地建厂的企业发放豁免。

中国的比亚迪公司就是利用这一豁免的企业之一，其安装磷酸铁锂电池的汽车很快在印尼市场站稳脚跟。这导致现代IONIQ 5型汽车的销量从2023年的7176辆下跌到2024年的1561辆，而比亚迪的印尼生产厂却仍在建设中。

至于电动汽车电池生产方面，印尼缺乏生产阴极材料的能力，而阴极材料则是一个含有钴、镍和锰的关键中间投入品。这意味着企业必须从印尼出口精炼镍，在其他地方生产阴极材料，然后再进口以完成电池生产。

虽然一家磷酸铁锂阴极材料工厂已于2024年10月落成，两家外国企业也已同意建设一家镍阴极材料工厂，但电动汽车市场的不确定性仍然困扰着这些项目。

借鉴大马棕油业价值链

而印尼工业战略中最明显的缺陷可能是这条刚起步的价值链主要由外国企业控制，且政府并未出台任何政策来改变这一状况。

当马来西亚政府试图提高其棕榈油行业的附加值时，它不仅对未加工棕榈油（其生产一直由英国公司控制）征收出口税，还提升了当地对新涌现的加工体系的所有权份额。

印尼的情况却并非如此。在禁止镍矿出口的同时该国并未制定任何规定来促进本地企业参与，比如与外国企业建立合资企业或国内企业利用获得许可的外国技术进行生产。而印尼总统普拉博沃去年宣布的、旨在吸引6000亿美元投资于可再生能源、渔业、石油天然气、农业和采矿业等领域以增加高附加值产品产量的计划也是如此。

要想了解问题所在，不妨看看印尼当局为促进本地手机零部件生产所做的努力。目前，印尼要求在该国销售的智能手机和平板电脑中要有40%的“成分”在本地生产。

在苹果公司去年因未达到这一标准而被禁止销售iPhone 16手机之后，该公司宣布将考虑投资本地生产设施。

缺乏本地企业战略

但即使这些投资能够落地，印尼也没有提出促进本地企业参与的战略。

当然，印尼也在限制轻工业产品进口以保护本地中小企业免受外国竞争冲击。例如印尼禁止在社交媒体平台上进行网上购物并计划对包括纺织品和化妆品在内的一系列中国商品征收高达200%的关税。

但这里也存在一个问题：这种保护措施不可能永远维持下去，而且印尼也未能采取任何措施来提高本国中小企业的技术能力，使之能够在壁垒拆除后有能力参与竞争。

归根结底，印尼产业战略的初衷是好的，只是欠缺完整，而其中大部分战略只能吸引传统的外国直接投资。这对发达经济体或许有效：比如美国正在寻求外国直接投资来加强其半导体产业，但这一价值链的所有要素——设计、软件、制造和营销——都已就位且由美国企业把控。但在印尼，这种做法只会导致本地价值链落入外资之手。

任何一个要想获得高收入地位的经济体都必须拥有一定数量的本地大型企业。印尼领导人设想自己的国家将在2045年建国一百周年时成为一个主权、先进、公平和繁荣的国度。而要实现这一目标就不能只设定本地成分比例，还必须掌控本地所有权。

Project Syndicate版权所有

www.project-syndicate.org